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Entretiens
 
En Belgique, l’accueil de la petite enfance suscite une culture de débat
 
Parmentier Benoît
novembre 2009, par serge cannasse 

Comme la France, la Belgique a choisi d’orienter sa politique à l’égard de la petite enfance sur la conciliation vie familiale - vie professionnelle. Mais à la différence de notre pays, elle s’est dotée d’un dispositif unique piloté par L’ONE (Office de la naissance et de l’enfance). Benoît Parmentier, qui est son administrateur général, nous explique ici comment cela fonctionne. Il faut noter le souci de concilier impératifs de gestion, orientations fédérales (en France, nous pourrions dire nationales ou régionales) et implication des professionnels par des processus formalisés d’allers retours entre le terrain et la direction. Ce qui pourrait aussi inspirer les domaines dits "de santé".

Pour suivre l’entretien ...

L’Office de la Naissance et de l’Enfance (ONE) est un organisme d’intérêt public de la Communauté française de Belgique. Il est l’héritier de l’Œuvre Nationale de l’Enfance, fondée juste après la Première Guerre mondiale et divisée en 1983 en trois organismes autonomes, un pour chaque communauté linguistique (francophone, néerlandophone et germanophone). Il a deux missions fondamentales : l’accompagnement de l’enfant dans et en relation avec son milieu familial et son environnement social ; l’accueil de l’enfant en dehors du milieu familial.

Ces missions ont été redéfinies en 2002 suite à un plan de réforme et de relance dont le but était de rendre l’Office plus performant et de mieux répondre aux nouveaux besoins des familles. Elles sont mises en œuvre selon des orientations et des modalités définies dans un contrat de gestion conclu avec le Gouvernement, en particulier avec le Ministre de l’enfance.

A la différence de la France, il existe donc en Belgique un service public unique pour la politique de l’enfance. Monsieur Benoît Parmentier est son Administrateur général depuis le 1er avril 2008.

La Communauté française de Belgique distingue plusieurs types de milieux d’accueil : • les milieux d’accueil collectifs agréés et subventionnés (crèches, pré-gardiennats et maisons communales d’accueil de l’enfance) ou simplement autorisés (maisons d’enfants) et les milieux d’accueil au domicile d’une accueillante d’enfants conventionnée (agréée et subsidiée) ou autonome (autorisée) ; • les services d’accueil spécialisés de la petite enfance (agréés ou organisés par l’ONE), anciennement centres d’accueil de crise ou pouponnières ; • les opérateurs de l’accueil extrascolaire, les écoles de devoirs et les centres de vacances.

Dernières précisions : Outre l’État fédéral, la Belgique compte trois Communautés (française, flamande et germanophone) et trois Régions (Bruxelles-Capitale, flamande et wallone). Ces trois niveaux de pouvoir ont leurs propres parlement et gouvernement et gèrent de manière autonome les compétences qui leur sont attribuées par la Constitution. Les niveaux de pouvoir subordonnés sont les Provinces (au nombre de dix dont cinq francophones + l’arrondissement de Bruxelles-Capitale) et les communes ; le terme « communautaire » est associé en Belgique au niveau de pouvoir des Communautés.

Site de l’ONE

Quelles sont les grandes orientations de l’ONE ?

Nous pensons que l’accueil de l’enfant constitue un enjeu important, qui doit conjuguer l’élargissement de l’offre pour les tout-petits et le développement de ressources pour sa qualité. Pour le premier aspect, nous nous réjouissons d’avoir dépassé largement l’objectif fixé en 2002 par le Conseil européen de 33% d’enfants de moins de trois ans accueillis. Pour cela, nous avons décidé d’augmenter les places d’accueil disponibles pour ces enfants de près de 25 %, sur une période de cinq ans. Nous avons donné à ce plan le nom de « Plan Cigogne ». Il couvre les six provinces qui composent la Communauté Wallonie-Bruxelles (ou Communauté française). Cela peut paraître modeste au vu des 100 départements qui constituent la France. Cependant, le défi est important : nous sommes passés de 29 000 places disponibles en 2004 à près de 37 000 places en 2009. Soit une augmentation de 8 000 places ! Et nous avons donné des accords d’ouverture pour plus de 2 000 places supplémentaires à ouvrir d’ici fin 2010. Cela représente six fois plus de places créées que lors de la décade qui précédait.

C’est un effort financier important : un accroissement de près de 20 millions d’euros du budget total consacré à l’accueil de la petite enfance.

Avez vous privilégié un type d’accueil ?

Nous avons investi massivement dans la création de places d’accueil subventionnées : elles constituent près de 80 % des places prévues par le Plan Cigogne. En effet, nous avons privilégié l’accessibilité des milieux d’accueil au plus grand nombre de familles. Dans le cadre de ces places subventionnées par l’ONE, la contribution financière des parents est proportionnelle à leurs revenus. Elle s’échelonne entre 2 et 28 euros. En cas de revenu faible, la participation des parents est donc réduite.

Créer des places d’accueil subventionnées implique le lancement d’appels à projets publics auprès des pouvoirs organisateurs intéressés. Le Plan Cigogne donne clairement priorité aux provinces en déficit de places d’accueil afin de diminuer la disparité entre elles. Dès lors, la sélection de projets s’effectue en fonction d’un classement basé sur plusieurs critères de service universel, d’une part, et de discrimination positive, d’autre part, comme le taux de couverture de la commune, l’indice socio-économique, etc.

La mobilisation des ressources demande également des négociations avec les autres niveaux de pouvoir afin de pouvoir disposer de ce que nous appelons les « aides à l’emploi ». Ces emplois sont subventionnés par le niveau de pouvoir régional et nous ont permis de démultiplier les places en diminuant le coût unitaire de la place créée pour le niveau de pouvoir communautaire, compétent en ce qui concerne l’accueil de l’enfance.

De même, le soutien à la construction de nouvelles infrastructures constitue une priorité. En effet, nous savons que les infrastructures existantes ne sont plus en mesure d’augmenter indéfiniment le nombre de leurs places d’accueil. C’est la raison pour laquelle des subsides sont dédicacés par les Régions aux communes, aux associations et aux zones d’activités économique à la construction de crèches. Cela représente un grand pas en avant et démontre la prise de conscience de tous les pouvoirs publics qui se mobilisent en vue d’accroître l’offre d’accueil.

Cela fait en définitive beaucoup d’intervenants !

C’est la raison pour laquelle nous avons renforcé la coordination, notamment entre les administrations. Mais plus encore, il est nécessaire de soutenir les porteurs de projets à s’orienter dans le dédale des administrations : obtenir le financement de ses infrastructures, décrocher un subside à l’équipement, bénéficier d’aides à l’emploi ou obtenir un subside de fonctionnement, ce n’est pas toujours simple ! Dès lors, nous avons inclus dans le dispositif du Plan Cigogne la création d’un guichet unique au sein de l’O.N.E. afin d’informer les porteurs de projets de milieux d’accueil des aides prévues.

Qu’avez vous mis en place concernant les autres types d’accueil ?

Le but est de répondre aux impératifs liés à la conciliation entre vie professionnelle et vie familiale. Pour cela, nous avons essayé de diversifier l’offre d’accueil, ce qui a impliqué des modifications de réglementations.

Par exemple, nous avons créé le système des co-accueillantes, par lequel deux accueillantes qui souhaitent travailler ensemble s’installent dans un même lieu, que ce soit au domicile de l’une d’elles ou encore dans des locaux mis à leur disposition dans une école, dans une maison de l’enfance, par exemple. Ces professionnels accueillent un maximum de 8 enfants présents temps plein.

Autre exemple : notre plan Sema, qui suit un concept novateur. Il signifie : Synergie Employeurs Milieux d’Accueil. Le modus operandi est simple : l’entreprise réserve auprès d’un milieu d’accueil un nombre déterminé de places. Cette réservation lui apporte la certitude que son employé bénéficiera, lorsque le besoin se présentera, d’une place d’accueil subventionnée. Pour chaque place réservée, la contribution de l’employeur s’élève à 3 000 €, qu’il verse à l’ONE.

Comment répondez vous à votre impératif d’amélioration de la qualité de l’accueil ?

Dès le début des années 90, une large réflexion sur les questions de qualité s’est développée dans le secteur de l’éducation des jeunes enfants, suscitée notamment par les travaux du réseau européen des modes de garde. Fin des années 90, face à la grande diversité des offres en matière d’accueil, le Gouvernement de la Communauté française de Belgique a souhaité déterminer des principes fondamentaux communs « pour un accueil de qualité » et encourager un processus de réflexion sur les pratiques professionnelles.

En effet, l’accueil des enfants se doit d’être bien plus qu’un service rendu aux familles dans le cadre d’une conciliation entre la vie familiale et la vie professionnelle : il gagne à s’inscrire dans une logique éducative globale, où l’équipe d’accueillant(e)s tente d’apporter des réponses visant le bien-être immédiat et le développement de chaque enfant.

C’est dans ce contexte qu’en 1999 puis en 2004, a été promulgué « l’arrêté fixant le Code de qualité et de l’accueil », couramment appelé « le Code de qualité », qui propose une base de réflexion commune, tournée vers la recherche de conditions d’accueil de qualité et le souci d’égalité des chances pour tous.

Tout ce qui organise l’accueil des enfants de 0 à 12 ans doit poursuivre les objectifs du Code au moyen de la rédaction et surtout de la mise en œuvre d’un projet d’accueil.

La réglementation précise que « le projet d’accueil est élaboré de manière concertée avec l’ensemble des professionnel(le)s concerné(e)s », qu’«  il fait l’objet d’une consultation où sont notamment invitées les personnes qui confient l’enfant » et qu’«  il doit être actualisé tous les trois ans ». La démarche est donc voulue participative et évolutive. Elle valorise l’implication des familles, qui était encore peu développée en Communauté française de Belgique comparativement aux pratiques et aux politiques d’autres pays européens.

Ce Code de qualité prévoit l’octroi d’une attestation de qualité délivrée par l’ONE, notamment sur la base d’une « évaluation du fait que le service d’accueil projette bien de faire évoluer la qualité de l’accueil dans le sens d’un ou de plusieurs des objectifs du Code ». Cela se concrétise par la remise d’un « plan qualité » rédigé par chaque service d’accueil, dans lequel ce dernier explicite le(s) objectif(s) de travail qu’il se donne dans les trois années à venir. Indispensable pour les services d’accueil agréés et subventionnés 0-3 ans, cette attestation est facultative pour les autres.

Est-ce que cela suffit pour que les faits suivent ?

Non, bien entendu. Il y a eu des défis à relever. D’abord pour les personnels des services d’accueil : même si le souci de « bien accueillir les enfants » était présent dans les pratiques des professionnel(le)s et que certains services avaient « formalisé » leurs réflexions dans un projet écrit, le « Code de qualité » a représenté une difficulté pour beaucoup. Le niveau de formation des personnes qui encadrent les enfants en Belgique (équivalent à auxiliaire de puériculture en France) et l’orientation des formations dans le secteur - encore fort axée sur les techniques, les soins, le socio-médical et peu sur l’éducatif - rendaient l’exercice d’autant plus difficile. En conséquence, depuis le début des années 2000, l’ONE a développé un vaste programme de formation continue des professionnels de l’accueil de l’enfance.

Ensuite, défis pour les agents de l’ONE chargés du contrôle, de l’évaluation et de l’accompagnement des services d’accueil : il a fallu dépasser une approche « normalisante » et technique de la qualité (outils à cocher, grilles d’évaluation, etc) et privilégier une approche suscitant, dans la rencontre avec les milieux d’accueil, une culture de débat sur les fondements et la mise en œuvre des choix éducatifs du service.

L’enjeu est donc de soutenir les professionnel(le)s dans une dynamique de projet(s) : mise en place d’actions liées aux questionnements des équipes, analyse des effets de ces actions, prise de recul, ajustement des pratiques, etc. Envisagé de cette manière, le projet d’accueil peut alors devenir à la fois un outil professionnel interne à l’équipe permettant un échange sur les visées et les choix psychopédagogiques du service et un moyen de communication avec tous les interlocuteurs, et principalement les familles.

D’autres initiatives ont été prises : par exemple, création de nouvelles fonctions (conseiller pédagogique) ou transformation de certaines fonctions (par exemple, les inspecteurs des milieux d’accueil deviennent coordinateurs accueil) ; création et diffusion d’outils de réflexion à l’usage des services d’accueil : guide d’accompagnement du Code de qualité, référentiel psychopédagogique, « accueillir les tout-petits, oser la qualité », produit dans le cadre d’une recherche universitaire coordonnée par G. Manni.

Comment ce référentiel a-t’il été construit ?

Sa production a rassemblé une diversité d’acteurs-clés : chercheurs, professionnel(le)s de l’enfance, représentant(e)s de l’ONE, organismes de formation initiale et continue. Il propose des orientations éducatives très explicites à la fois pour les personnes qui prennent en charge l’accueil des enfants de moins de 3 ans en dehors de leur famille, mais aussi pour les personnes chargées de leur accompagnement professionnel et de l’évaluation. Il met à la disposition des équipes un ensemble de savoirs jugés pertinents pour améliorer les conditions d’accueil et par rapport auxquels l’action au quotidien prend sens.

Centré sur le psychopédagogique, il considère les pratiques éducatives, c’est-à-dire ce que l’on propose au quotidien aux enfants et à leur famille, comme des options réfléchies, construites sur base de savoirs élaborés à la fois à partir de différentes disciplines et d’observations minutieuses menées sur le terrain.

Il comporte plusieurs volets : les liens, la socialisation, l’activité, le projet éducatif, l’accessibilité, avec l’option explicite de « garantir un accueil de qualité pour tous les enfants ».

Comment se fait l’accompagnement et l’évaluation de ces actions ?

L’accompagnement et l’évaluation ont été abordés à partir de 2004. L’ONE a demandé aux conseillers pédagogiques, en collaboration avec les coordinateurs accueil, de créer des outils complémentaires. Ce travail a débouché sur un outil d’accompagnement : « Repères pour des pratiques d’accueil de qualité, 0-3 ans ». Il propose quinze paramètres de réflexion, chacun comportant une série non exhaustive de propositions critériées et de questionnements des professionnel(le)s, de témoignages, d’observations de situations concrètes, de photos qui font sens. Cet outil comporte trois livrets.

Le premier incite à aller « à la rencontre des familles ». Il invite les professionnel(le)s à préparer le premier accueil vu comme un moment permettant à chacun - l’enfant, sa famille, les professionnel(le)s du service d’accueil - de « se familiariser ». Il encourage également à mettre en place et à consolider une relation de confiance avec la famille, à gérer les transitions quotidiennes, à accompagner les vécus liés à la séparation, à aménager la fin de séjour.

Commencer par ce livret « familles » est un choix : pour paraphraser Winnicott, «  un enfant, cela n’existe pas, il y a un enfant et sa famille ». Un travail de rencontre dès les premiers contacts et tout au long du séjour est donc nécessaire et à développer !

Le deuxième livret porte sur l’accueil des enfants au quotidien : il propose un cadre de réflexion pour ajuster l’environnement matériel, l’espace intérieur et extérieur (l’enjeu étant d’exploiter à tout moment toute la richesse de ces espaces), assurer continuité et repères dans l’accueil, donner à l’enfant une place active, accompagner les émotions de l’enfant et soutenir sa conscience de lui-même, différencier les pratiques pour individualiser activités et liens, soutenir adéquatement les interactions entre enfants.

Un des nombreux liens avec la convention internationale des droits de l’enfant est le fait de pouvoir compter sur un (des) adulte(s) disponible(s) affectivement et bienveillant(s).

Cela implique : stabilité des personnes qui prennent soin des enfants, cohérence des pratiques. L’idée n’est pas que tous agissent exactement sur le même modus operandi, mais que chaque enfant puisse anticiper sur ce qui va lui arriver (qui va s’occuper de lui, de quelle manière, …) et y prendre une part active.

Le troisième livret invite à se pencher sur le « soutien à l’activité des professionnel(le)s ». Réfléchir aux conditions d’accueil de qualité pour les enfants et les familles nécessite des conditions de travail suffisamment adéquates pour les professionnel(le)s. Ce livret incite à la mise en place d’une dynamique de réflexion professionnelle (y compris avec les stagiaires), au soutien d’un processus de formation continue et enfin à une attention à porter aux relations avec les associations et collectivités locales.

Il s’agit donc essentiellement d’un outil d’aide, et non de contrôle hiérarchique.

Il est « ouvert » : il donne des orientations aux pratiques attendues sans définir de façon systématique ou précise les comportements, les pratiques, l’organisation que chaque service « devrait mettre en place ». Tout cela relève de l’initiative de chaque équipe et fait par la suite l’objet d’un échange avec les acteurs concernés (familles, autres professionnel(le)s, agents ONE, organismes de formation ...).

L’outil permet ainsi une diversité de pratiques possibles (autant de pistes que d’équipes !).

Mettre à disposition des professionnel(le)s des outils ne suffit pas à faire évoluer les pratiques. Il s’agit aussi de réfléchir aux conditions d’implémentation des outils pour permettre l’implication de toutes les parties concernées (sans exclusion), imaginer des utilisations cohérentes avec l’esprit de leur élaboration, pour inciter, à partir de ces usages, la co-construction de sens davantage partagés et des améliorations possibles.

Avez vous organisé des échanges entre services d’accueil ?

Dès la diffusion de l’outil « Repères », des dispositifs d’accompagnement « situés » se sont mis en place dans plusieurs provinces francophones. Il s’agissait de réunir des services d’accueil, de susciter entre eux le débat, de faire en sorte qu’ils s’ouvrent à d’autres références, etc. Les débats menés lors de telles journées-rencontres suscitent une collaboration entre équipes des services d’accueil et les valorisent dans leur activité professionnelle, génèrent une nouvelle motivation au travail, lancent des pistes à approfondir en équipe ou en formation.

La réflexion sur la qualité, se concrétisant par le développement de projets locaux a dans certains cas mobilisé aussi d’autres acteurs comme les pouvoirs organisateurs, les organismes qui participent à la formation de base et continuée des professionnelles, les fédérations professionnelles.

Cet entretien a d’abord été publié dans le numéro 154 d’octobre 2009 de la Revue des métiers de la petite enfance. Il s’inspire très largement de la communication donnée par Mr Parmentier aux Journées Petit 1 tenues à Metz en juin 2009 sur la conciliation entre gestion et qualité de l’accueil des jeunes enfants.




     
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