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Loi du 20 juillet 2011 sur la santé au travail. 1) Une loi "consensuelle"
février 2013, par serge cannasse 

La loi du 10 juillet 2011 a pour ambition une profonde réorientation des services de santé au travail en leur donnant comme mission prioritaire le conseil aux partenaires sociaux des entreprises (employeurs et salariés). Applicable en juillet 2012, il est trop tôt pour évaluer ses effets. La Cour des comptes a pourtant saisi l’occasion pour faire un premier état des lieux de ces services en partant de leur analyse concrète dans 4 régions. Nous la suivrons en deux étapes, en commençant par un rappel des principales caractéristiques du système français et de la façon dont la loi prétend les faire évoluer.

Sauf mention contraire, les citations sont extraites du rapport de la Cour des comptes sur les services inter-entreprises de santé au travail daté de novembre 2012.

Santé au travail : un enjeu méconnu

Pour se convaincre de l’importance de la santé au travail, quelques chiffres suffisent : en 2010, le nombre des sinistres reconnus liés au travail s’élevait à 1,2 millions, dont 800 000 ayant occasionné un arrêt de travail (650 000 accidents du travail, 100 000 accidents de trajets, 50 000 maladies professionnelles) ; le total des dépenses couvertes par la solidarité nationale était de 9,4 milliards d’euros. Il faut y ajouter le montant des indemnités journalières pour arrêts de travail : 6,8 milliards d’euros. Or il y a un lien entre gestion de l’entreprise et fréquence et gravité des arrêts de travail, ce qui fait écrire à Bertrand Fragonard, un expert très largement reconnu de la protection sociale, qu’en matière d’absentéisme, « la politique de santé au travail est l’axe majeur à retenir. » Enfin, cette politique a indubitablement un impact fort, quoique difficile à évaluer, sur le maintien dans l’emploi des seniors, dont on sait qu’il est très problématique en France et qu’il impacte directement l’avenir du système des retraites.

Dans son rapport sur les services de santé au travail, la Cour des comptes souligne que « la politique publique de santé et de sécurité au travail repose d’abord sur un travail d’animation et de sensibilisation aux normes de sécurité et aux principes et outils de prévention. » L’inspection du travail y contribue fortement. Le système de santé au travail n’est qu’un des éléments du dispositif d’ensemble.

Ainsi que le rappelle Philippe Davezies, professeur de médecine du travail à Lyon, « il s’est construit essentiellement comme un système de médecine du travail » : spécifité française, le médecin y tient encore aujourd’hui une place majeure.

Deux logiques : assurantielle pour l’employeur, préventive pour le salarié

Il fait coexister deux logiques. Depuis ses origines, une logique assurantielle pour l’employeur : la loi lui impose de vérifier que « le salarié est médicalement apte au poste de travail auquel il envisage de l’affecter  » (article R 4624-11 du Code du travail). C’est le rôle de la visite médicale d’embauche. Les employeurs y tiennent beaucoup : ils veulent éviter d’être sanctionnés pour manquement à la loi et d’avoir à indemniser une pathologie autre que professionnelle. Pour la plupart des PME, c’est le seul service que leur rend de fait la médecine du travail. Elle est complétée par la visite périodique et systématique des salariés, dont l’IGAS disait en 2003 que son « efficacité en santé publique est remise en cause de façon générale. » La Cour parle de « disparition programmée » à l’horizon 2019, alors que cette visite « n’est pas, et de loin, celui des examens qui induit le moins de suites pour la santé du salarié. »

La deuxième logique est préventive. En France, elle est entamée depuis les années 70, sous la pression des directives européennes et de divers scandales sanitaires (amiante, harcèlement moral, suicides, explosion des troubles musculo-squelettiques, etc). Il s’agit moins de juger l’aptitude d’un salarié que de proposer des modifications du poste de travail destinées à le protéger, ou plus largement, de passer « d’une action dirigée vers la personne et la réparation (préventions secondaire et tertiaire) à une intervention sur les causes (prévention primaire). » D’où le passage de la médecine du travail à la santé au travail et l’insistance sur la pluridisciplinarité dans sa mise en œuvre. Cependant le médecin reste le principal intervenant. Il doit pouvoir aller sur le milieu même du travail et avoir une fonction de conseil de l’employeur et des salariés. La loi du 17 janvier 2002 lui prescrit un tiers de son temps pour cette mission.

La dernière étape en date de ce mouvement de réforme est la loi du 20 juillet 2011, suivie des décrets de février 2012. Elle porte sur les services de santé au travail inter-entreprises (STTI), qui « sont organisés sous la forme d’associations loi de 1901 » et couvrent neuf salariés sur dix du secteur privé non agricole, les autres étant suivis par des services autonomes au sein de très grandes entreprises. Dans 80 % des cas, ces salariés travaillent dans de très petites entreprises (moins de dix salariés). Les fonctionnaires relèvent d’un autre régime. Les SST fonctionnent grâce aux cotisations que leur versent les entreprises, qui ont l’obligation d’adhérer à l’un d’eux en l’absence de service autonome. Ils sont regroupés au sein du CISME (centre inter-services de santé au travail).

Une loi « consensuelle » pour concilier les deux logiques

La Cour qualifie la loi de « consensuelle ». En effet, elle veut concilier les deux logiques, assurantielle, en maintenant la visite d’embauche (« pour une raison de sécurisation juridique de l’employeur »), et préventive, en consacrant la notion de santé au travail, en mettant l’accent sur la pluridisciplinarité des services, cependant « animés et coordonnés » par le médecin, et surtout en introduisant un « bouleversement du fonctionnement et de la hiérarchie des attentes » : la première mission des services est celle de «  conseil » aux employeurs, aux travailleurs et à leurs représentants. La surveillance de l’état de santé des salariés ne vient qu’ensuite, suivie par « la traçabilité des expositions professionnelles et la veille sanitaire. » La traçabilité est une notion importante, car il est souvent difficile d’associer telle maladie à l’exposition à tel risque, du fait des changements de poste et d’entreprises au long de la vie professionnelle d’un salarié.

Projet, agrément, contrat : le « triple socle » de la mise en œuvre

Pour remplir ces missions, chaque SST devra désormais fonctionner sur « un triple socle » : élaborer un projet de service, approuvé par son conseil d’administration (comprenant des représentants des employeurs et des salariés) ; obtenir l’agrément de l’État ; contractualiser avec l’État, la Caisse d’assurance retraite régionale et les partenaires sociaux régionaux. La réforme associe donc pilotage par l’État et « renforcement de la responsabilité des partenaires sociaux », dans la droite ligne du « new public management » à la française (traduit à l’époque par la RGPP, aujourd’hui par la MAP - Modernisation de l’action publique).

Rapport et synthèse du rapport de la Cour des comptes

Philippe Davezies. Tensions et orientations du système français de santé au travail. Dossier Santé et travail. Santé société solidarité numéro 2, 2006.

Bertrand Fragonard. Vive la protection sociale ! Odile Jacob, 2012. 302 pages, 23,90 €

Sur Carnets de santé :
- Médecine du travail : mener les réformes à leur terme (à propos du rapport de l’IGAS, 2007)
- Réforme de la médecine du travail : l’avis du Conseil Économique et social
- Entretien avec Pascal Marichalar - Médecine du travail : une spécialité invisible
- Entretien avec Gabriel Fernandez (médecin du travail) – Le travail, une ressource pour la santé

Photos : Paris, 2008 ©serge cannasse

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