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Protection sociale : un paradoxe fondateur
février 2012, par serge cannasse 

C’est un monarchiste convaincu, ennemi des idées libérales et républicaines, partisan d’un retour à l’ordre des corporations, qui a créé le premier système « universel » de protection sociale, à la fin du 19ème siècle, en Allemagne impériale, dont il était le premier ministre. Bismarck a même écrit, en 1887 : « L’avenir est au socialisme d’État ; reprenez cette idée et le pouvoir vous tendra les bras. » Un article passionnant de l’historien Jacques Brasseul permet de comprendre pourquoi.

En Europe, le 19ème siècle est une époque de transition entre des protections traditionnelles assurées par la famille campagnarde, les communes, l’Église et les corporations et les protections modernes assurées par « l’État providence ». Pour les populations ouvrières et urbaines, l’industrialisation avait détruit ces anciens « filets de sécurité » sans les remplacer. De plus, au moins dans la première moitié du siècle, les idées libérales, fortement individualistes, empêchaient toute démarche de protection sociale. La misère ouvrière provoquait grèves, manifestations, émeutes, etc, qui alimentaient la « menace » du socialisme, d’autant que la Commune de 1871 l’avait rendue tout-à-fait tangible et que les partis qui s’en réclamaient étaient pour la plupart ouvertement révolutionnaires.

La misère ouvrière porte la menace révolutionnaire

Le premier motif de Bismarck a donc été de diminuer les raisons qu’avaient les ouvriers de protester et qu’il qualifiait lui-même de « légitimes ». Inaugurée par la loi sur l’assurance maladie (1883), sa stratégie d’assurances sociales a été un succès, grandement facilité par l’accroissement général du niveau de vie, dû notamment à l’amélioration de l’habitat, à la baisse du chômage et à l’augmentation des salaires réels. Même si « la classe ouvrière n’a suivi que de très loin l’enrichissement général, » on constate « un affaiblissement général des antagonismes sociaux » dans les premières années du 20ème siècle (Jacques Droz – Histoire générale du socialisme, 1974 – cité par Jacques Brasseul).

Bismarck faisait également un calcul politique : son intention était bien sûr de contrer le parti social-démocrate (SPD), mais aussi de diminuer l’influence du Parti national-libéral et celle du Centre, catholique. Pour cela, il a cherché « une alliance entre la bureaucratie monarchiste et les classes ouvrières, tournée contre la classe moyenne libérale, qui est opposée à l’autoritarisme. » Si le parti national-libéral va effectivement être de moins en moins influent, alors que le Centre va plutôt progresser, le SPD aura une ascension irrésistible et majeure : à la veille de la Première Guerre Mondiale, il avait 110 sièges au Parlement et plus d’un million de membres. Entretemps, il était devenu réformiste sous l’influence d’un dirigeant majeur, Eduard Bernstein. Les socialistes « sont devenus trop nombreux pour déclencher une révolution, mais pas assez pour accéder au pouvoir par le vote. » Ils étaient de toute façon disqualifiés pour accéder au gouvernement par une bourgeoisie qui voyait dans le socialisme la destruction de tout intérêt national et de tout patriotisme.

Intégrer les ouvriers dans la communauté nationale

La troisième motivation de Bismarck est de ne pas laisser les ouvriers en dehors de la communauté nationale. Conservateur, cela signifie pour lui renouer avec « la tradition corporatiste de protection des travailleurs » grâce à la volonté paternaliste de l’État impérial de veiller au bien-être de ses sujets. Dans cette optique, les caisses de protection sociale doivent être gérées localement par les employeurs et les ouvriers eux-mêmes, la collaboration des classes sociales permettant de « retrouver la stabilité sociale antérieure à l’industrialisation » par « la communauté de métier » et plus généralement « la communauté du peuple allemand ».

Ainsi que le souligne Jacques Brasseul, « on a ainsi le paradoxe d’un régime monarchique, militaire et semi-féodal, où le rôle des corporations est plus important, qui est plus innovateur socialement que les démocraties de l’Ouest, parce que les mesures sociales sont plus proches des sécurités médiévales que des régimes libéraux fondés sur le laissez-faire. » Rappelons ici qu’une des mesures les plus marquantes de la Révolution française a été la suppression des corporations et que le droit de grève a longtemps été vu comme contraire à « l’intérêt général » en favorisant les intérêts de groupes particuliers. Le projet de Bismarck a été grandement favorisé par ceux qu’on a appelés les « socialistes de la chaire » (universitaire), intellectuels opposés aux marxistes (qui dominaient le SPD) et dont l’influence a été grande dans les milieux bourgeois.

Le retour aux corporations par l’autogestion

Son projet peut ainsi être qualifié « d’économie de marché corporative », avec une conséquence importante : «  la notion de solidarité interprofessionnelle est absente. » Son côté paradoxal est bien reflété par une des ambitions majeures de Bismarck : « multiplier les représentations ouvrières et artisanales dans des coopératives corporatistes destinées à essaimer dans toutes les classes, qui remplaceraient le Reichstag (le Parlement – note de CdS) et deviendraient une instance consultative déterminante pour le législateur.  » En somme, une forme de « démocratie participative » sans suffrage universel et sans parlement.

Bismarck n’a pas totalement innové : « on estime qu’en 1873, près de la moitié de la population concernée par la future loi de 1883 (sur l’assurance maladie – note de CdS) est déjà membre d’une caisse d’assurance maladie. Deux millions d’ouvriers sur huit étaient affiliés dans les dix mille caisses existant déjà. » La loi de 1883 rend l’assurance maladie obligatoire pour les employés et les ouvriers dont le salaire est inférieur à 2000 marks par an. « Les salariés fournissent les 2/3 et les patrons le 1/3 des cotisations. (…) Les prestations sont calculées au plus juste sous forme d’indemnités journalières (…) de la moitié du salaire moyen, tandis que des soins et des médicaments sont fournis gratuitement. (…) Il s’agit d’une médecine de pauvres au départ, mais elle va peu à peu se transformer en médecine sociale. » À la veille de la première Guerre mondiale, environ 14 millions de personnes sont couvertes en Allemagne (contre deux en France, par l’assistance communale).

En 1884, est créée une assurance accident : elle ne concerne que les ouvriers et est à la seule charge des patrons. Une assurance invalidité-retraite est mise en place en 1889 : il s’agit d’un « système de capitalisation où les salariés et les employeurs fournissent près de la moitié chacun et l’État une part modique. » Il est progressivement étendu à «  toutes les populations aux revenus trop faibles pour assurer leurs vieux jours. » Elle va longtemps être très impopulaire, la plupart des gens étant en désaccord avec la nécessité de payer une cotisation supplémentaire.

De la révolution à la gestion, de l’autogestion à la bureaucratisation

L’assurance maladie a d’abord été gérée à la fois par les patrons et par les ouvriers, avec une conséquence fondamentale : pour le dire vite, de révolutionnaires, les représentants ouvriers deviennent gestionnaires. Le courant réformiste du SPD a été renforcé, avec comme « effet collatéral » la surprise de s’entendre plutôt bien avec les patrons et beaucoup moins avec les administrateurs et les médecins ! En effet, le nombre d’affiliés aux caisses va peu à peu imposer leur gestion par des professsionnels. Le projet d’autogestion corporatiste de Bismarck en sera définitivement compromis. Quant au SPD, il « devient une machine riche et puissante, une véritable administration (dont les …) membres sont de plus en plus intégrés dans un système stable et sûr et de moins en moins intéressés à faire une révolution. » Les syndicats se renforcent et deviennent réformistes, « se moquant ouvertement de la phraséologie révolutionnaire des militants du parti. »

En conclusion, le système bismarckien est une innovation majeure, parce qu’il « combine le principe des assurances privées (cotisations individuelles) avec la notion de protection collective » : les assurances sont obligatoires et co-financées par les employeurs et l’État. Ne concernant au départ que les ouvriers et les employés, il n’est pas encore une « sécurité sociale » (il ne touche pas toute la population). Mais il fonde un modèle, qui s’oppose au modèle beveridgien (britannique) fondé sur l’impôt et plus tardif. Le système français actuel s’inspire des deux modèles.

Cet article est tiré de l’article de Jacques Brasseul : La genèse de l'État providence et la naissance de la social-démocratie: Bismarck et Bernstein

Jacques Brasseul a donné sur ce sujet une conférence à Sciences Po le 20 octobre 2011, dans le cadre des Tribunes de la santé, d’accès libre et gratuit et constamment intéresssantes (renseignements : 01 45 49 77 73 / 01 45 49 77 85 ou chaire.sante@sciences-po.fr / capps@ehesp.fr)

photo : Munich, 2003 ©serge cannasse




     
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